韧性城市:应对重大突发瘟疫灾害的新思考
2020年02月23日

孙鸿鹄 甄峰

中国自然资源学会国土空间规划研究专业委员会

南京大学建筑与城市规划学院

 

当前,全球范围都面临着经济不平等、社会两极分化、环境风险等发展问题,特别是近年来气候变化、环境问题、城镇化进程加速等因素的叠加,导致城市的可持续发展不可避免地长期受到多方面威胁。中国快速城市化推进的同时,城市发展转型挤压叠加的各类积累性、突发性风险也在急剧增大,特别在城市间网络化联系日益紧密的背景下,风险的扩散更应该引起足够重视。

图1 2019年十大全球风险

(资料来源:《2019年全球风险报告》,https://www.sohu.com/a/325940385_120068166)

2019年末突发的新型冠状病毒肺炎疫情短时间内肆虐全国,对人民群众的生命财产安全、全社会的正常有序运行带来严重威胁,作为一起突发公共卫生事件,已演化成一场非传统性灾害,直接暴露出脱离坚实的健康、安全的城市发展环境支撑,城市的繁荣活力反而会强化城市的脆弱性,甚至造成城市短时间内的“休克”和长期的“后遗症”。当前,对这类公共卫生事件引发的灾害关注有限,最终如何应对类似的疫情灾害,转危为机,加大城市面对疫情灾害的韧性,建设疫情灾害韧性城市,或可成为促进城市未来更好的可持续发展途径之一。

图2 2020年2月22日全国新型冠状病毒肺炎疫情累计确认/疑似趋势

(资料来源:《百度新型冠状病毒肺炎疫情实时大数据报告》,https://voice.baidu.com/act/newpneumonia/newpneumonia/?from=osari_pc_3#tab0)

“韧性城市”或者“城市韧性”,由于其动态调整、综合提升、多方合作、积极应对的风险应对理念、思路等理论创新和实践探索,成为国际社会在防灾减灾、风险管理、城市规划等学科领域关注的热点[1-3]。而这次新型冠状病毒疫情的急性冲击,所有城市尤其是疫区城市韧性都在接受考验,各行为主体都受到灾害风险的威胁。危机之下,我们如何在科学应急处理的同时与风险共生,提升城市规划与管理水平?本文在对新型冠状病毒疫情灾害特征的观察分析基础上,结合韧性城市内涵与特征,总结疫情灾害下城市韧性面临的挑战与机遇,从理念革新、内容融合、技术支撑、治理协同等方面提出面向瘟疫灾害韧性的规划思考。

1. 瘟疫灾害的新特点

1.1过程的不确定性

区别于传统自然灾害或者人为灾害,这次疫情是一种从未所知的新型传染病引发的小概率急性爆发的灾害,事先精准的监测、预判及预警均存在困难。作为致灾因子的原始病毒宿主难以一时确定,发生及传播的地域时空特点无法确切把握,孕灾环境隐藏在日常生活空间,无特定脆弱性人群,因而整个灾害过程的发展和防护具有相应的不确定性。

1.2危害的广泛性

大规模的城镇化带来大量人口流动与集聚,在无实体空间有效隔离切断疫情传播途径的情况下,跨越时空的传播特点会迅速扩大疫区范围和疫情严重性,所有人群都会暴露在疫情灾害威胁下。为了应对疫情所采取的隔离、阻断流动等措施,大幅度降低了日常生产生活活动进而减少了疫情的扩散,却会降低居民的生活质量,甚至对社会经济安全产生深远的危害。

1.3应对的滞后性

由于前期对疫情危害性,作用机制没有足够的认知,防范预案和有效的监测与识别很难开展。灾害发生后短期内又难以直接切断疫情传播发展的根源且无特效治疗手段,加之对强制性物理隔离的慎重考虑,如“封城”,“停工停学”等举措,均导致防灾减灾行动的启动在应对上有一定的滞后性。

2. 城市韧性的概念内涵与能力特征

2.1 概念内涵

“韧性”概念强调系统在不改变自身基本状况的前提下,对干扰、冲击或不确定性因素的抵抗、吸收、转化及适应的能力,一个有韧性的系统具有自组织、自学习、自适应的动态演进特点[4-6]。城市作为高度开放的社会—经济—生态复合系统,风险和安全问题及诉求最为突出和集中。因此,城市韧性是指城市中的个人、社区、机构、企业等行为主体在各种慢性压力(如交通拥堵、环境污染等)和急性冲击(如各种人为或自然灾害等)之下存续、适应、发展的能力[7]。可见,基于对韧性内涵的理解,我们需要在承认城市发展过程中风险永续存在的现实情况下,去主动寻求在灾害应对中学习成长,并在与灾害共生中积极适应。

 

图3 韧性系统受到外来冲击的应对过程(资料来源:国际观察025 |何为“韧性城市”?——权威概念解析及最新案例分析,https://m.sohu.com/a/155180704_651721/?pvid=000115_3w_a)

2.2 能力特征

韧性城市的能力特征是判断一个城市是否具有韧性的标准。综合来看,面对突变性扰动或者缓慢性压力,一个有韧性的城市主要具有六个系统特征[8-10]。其中,三个基础特征是多样性(Diversity)、冗余性(Redundancy)和鲁棒性(Robustness);三个高级特征是恢复力(Recovery)、适应性(Adaptation)和学习力(Ability to learn)。多样性指城市功能综合多样,可以相互支撑,在危机之下可以提供更多的风险解决方案;冗余性指城市具有相同功能的可替换要素,可以及时补充损失,通过多重备份来增加可靠性;鲁棒性,亦称稳健性,指城市抵抗和应对外部冲击的能力,起到基础稳定的作用;恢复力指城市遭受冲击后具有可逆性和还原性,仍能回到系统原有的结构或功能;适应性指城市能够根据环境的变化调节自身的形态、结构或功能,以便于新的环境相适合;学习力指城市能够从灾害经历中吸取教训,学习经验并转化创新的能力,可促进新的发展。

 

图4 国家层面具有韧性城市理念的气候适应型城市建设计划(资料来源:http://www.gov.cn/xinwen/2017-03/02/content_5172504.htm)

3. 瘟疫灾害下城市韧性的挑战与机遇

3.1 缺乏的韧性认知

传统的城市规划主要是面向确定性目标、底线约束的规划,是静态常态化的视角,从根本上缺乏对城市不确定性风险的综合把握与动态调整能力。当前城市规划也并没有将重大瘟疫这类非常态灾害纳入城市综合防灾减灾规划,传统传染病由于公共卫生环境的进步大幅度减少并可控,城市规划领域内对健康城市建设的引导也多偏向建成环境对降低慢性病,营造积极健康生活方式上,对突发新型瘟疫这类危害巨大的“黑天鹅事件”、“灰犀牛危机”缺乏必要的关注。同时,应急管理、公共健康、城市规划学科之间交流与合作的缺乏进一步造成规划领域对这类灾害的城市韧性扰动认识的不足,相应系统的适应性规划与治理方面的缺失。如忽视了日常生活空间非常规隐性重大风险评估,和全灾程脆弱性人群的识别,缺乏对城市空间的疫情传播负效应及防灾减灾正效应的精准判断,一时间没有充足均衡的特定空间资源供给,以及高效有序的全民“抗疫”组织参与模式应对。

3.2 薄弱的韧性功能

当前区域尺度上城市发展追求以都市圈、城市群为主要载体的空间开发模式,争做区域城市网络的枢纽节点;城市尺度追求土地集约利用,人口高度集聚;社区尺度上,追求开放街区,人流自由。在这种城市发展导向下,一旦面对突发疫情灾害,城市就会暴露出薄弱的韧性功能。显然,发达的区域城市网络为疫情传播提供了便利,枢纽城市也更容易成为疫情重灾区,降低了城市抵御疫情灾害的鲁棒性;而城市人口和资源的高度集中既增加了资源供给的紧张又造成了资源供给的不均衡,降低了城市韧性功能的多样性、冗余性;社区作为抗击疫情灾害的第一线,缺乏管理的老旧开放小区、城中村等即增加防疫隔离的难度,也制约居民自助互助的学习能力,导致居民在疫情期间的日常生活适应性、恢复力降低。

3.3 僵化的韧性治理

疫情灾害的过程不确定性、危害的广泛性、应对的滞后性直接暴露了区域间、城市间、部门间、利益主体间常态化韧性治理体系在横向协作补充、纵向内容拓展功能的缺失。首先,政府自上而下运动式的治理工具虽然能够带来一段时间一定地区内应对疫情灾害的效率提高,但忽略了社会成员间的自组织、自学习、自适应能力,难于全面动员全社会力量,兼顾各方利益,很大程度上也增加了综合治理成本;其次,疫情灾害应对部门不统一也缺乏必要的协作,当前自然灾害和事故灾害主要由应急管理部门负责,公共卫生事件与社会安全事件的主责部门分别为卫建委与公安部门,而自然资源相关部门则负责国土空间安全的整体规划与落实,导致多部门间综合防灾减灾能力的不足;再者,简单线性一刀切式地应急治理模式对灾情场景想定与应对策略粗糙,忽视了灾害的全过程演变,弱化了以人为本的全社会生产、生活的质量保障,对灾前主动应对、灾中动态应对、灾后发展应对等全灾程的常态化,精准化治理考虑不足。

3.4 萌发的韧性实践  

韧性视角下的疫情灾害不只是对城市发展的挑战,也涌现可以促使城市升级发展的机遇。在全民抗“疫”中,疫情灾害防治知识得到了很好的学习,居民的防灾减灾意识和抗灾能力进一步提升;大数据、物联网等新一代智慧城市发展技术深入支撑疫情监控与物资调配发放,线上虚拟空间进一步与实体空间融合在保障居民日常生活的同时,也加速催生了居家办公、在线教学、娱乐等新经济形态;土地利用的战略留白以及“小汤山医院”成功案例的推广也为病患集中隔离医治提供了应急场所和有效指引,学科领域也在深刻反思和总结中积极探索城市韧性发展的新路径。总之,应该看到,在疫情灾害应对中,催生并拓展了一系列的新认知提升、新技术应用、新市场开发等,必将通过城市新一轮的发展实践进一步巩固、提升城市的韧性。

4. 瘟疫灾害下韧性城市规划思考

4.1 动态适应的规划理念革新

此次瘟疫灾害的发生再次为城市的安全健康与可持续发展敲响了警钟,必须树立起与风险共生求发展的理念,保障安全中发展、发展中安全。摒弃对风险片面的消极、被动应对,深刻认识到风险的复杂性、不确定性,在尊重城市发展客观规律的基础上,加强韧性城市建设的顶层设计,积极主动探索韧性理念在规划全周期、全尺度、全要素的引导与应用;注重长期常态化的适应性规划对非常态化灾害的有效应对;加强规划的多元协作,提升规划应对的综合性与专业性,促进多情景、多目标、多利益主体行为需求的有效供给,动态精准地化解灾害演进过程中的各类供需矛盾。

4.2面向过程的规划内容融合

此次瘟疫灾害,无论是灾前监测预警时间、灾中的应急响应时间,还是灾后开始恢复时间均面临急剧压缩的强烈扰动。人、物对灾害的正负反馈存在多尺度、跨尺度的空间关联与交织,适应性需求在时空维度深入社会经济发展及居民日常生活的方方面面,因而在规划内容设计上应将瘟疫灾害纳入到具有基础性、约束性、战略性的国土空间规划中统筹考虑。在内容支撑上进一步提升与应急管理体系有效对接和支撑的能力,根据瘟疫时空致灾机制与影响效应,结合人群行为活动和资源要素的流动特点和匹配关系,以及韧性能力提升原则,兼顾效率与公平,拓展规划内容的覆盖广度和支撑深度。

4.3智慧民本的规划技术提升

当前以大数据、物联网为代表的新一代信息技术为构建“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧规划提供了越来越坚实全面的技术支撑。面对瘟疫灾害的挑战,应提升智慧规划应用水平,突破实时监测、可视化表达、统计分析等简单的可感知阶段,广泛利用新型信息资源,有效整合泛在智慧技术,关注各行为主体在灾害中的实际多元多层次需求,搭建综合动态交互的仿真模拟场景,快速精准预测疫情灾害演进过程及影响,提升自主决策、治理参与等高维智慧规划的支撑。

4.4多方协作的规划参与共治

面对疫情灾害,韧性城市涉及多利益主体和多知识主体,多方协作的规划参与共治有利于利益协调。知识创新,人本意识厚植,凝聚共识,提高效率,是科学公平规划的保障,有利于最终提升韧性城市共享共建共治的服务水平。当前,政府内部应明确职能划分,提升部门间、上下级协作联动体系,政府与公众之间应达成“政府主导,多元共治”的治理机制。而社区作为基本社会组织单元,和基层抗灾第一线,具有韧性的社区生活圈规划将是多方协作规划的重要突破点。

 

参考文献

[1] 杨敏行,黄波,崔翀,等.基于韧性城市理论的灾害防治研究回顾与展望[J].城市规划学刊, 2016(01):48-55.

[2] 李彤玥. 韧性城市研究新进展[J]. 国际城市规划, 2017(05):19-29.

[3] 徐耀阳,李刚,崔胜辉,等.韧性科学的回顾与展望:从生态理论到城市实践[J].生态学报, 2018, 38(15):5297-5304.

[4] Holling S C. Resilience and Stability of Ecological Systems[J]. Annual Review of Ecology and Systematics, 1973, 4(1) :1-23.

[5] Gunderson L H, Holling C S. Panarchy: Understanding Transformations In Human And  Natural Systems[J]. Biological Conservation, 2003,114(2): 488-491.

[6] Folke C, Carpenter S R, Walker B, et al. Resilience Thinking: Integrating Resilience,     Adaptability and Transformability[J]. Ecology & Society, 2010,15(4):299-305.

[7] Spaans M, Waterhout B. Building up resilience in cities worldwide-Rotterdam as participant in the 100 Resilient Cities Programme[J]. Cities, 2017, 61:109-116.

[8] Berkes F. Understanding Uncertainty and Reducing Vulnerability: Lessons from Resilience Thinking[J]. Natural Hazards, 2007, 41(2): 283-295.

[9] Ahern J. From fail-safe to safe-to-fail: Sustainability and resilience in the new urban world[J]. Landscape and Urban Planning, 2011,100(4): 341-343.

[10] Allan P, Bryant M. Resilience as a framework for urbanism and recovery[J]. Journal of Landscape Architecture, 2011, 6(2): 34-45.

 

 

 

 

 

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